Lausuntopyyntö OM 12/42/2006

Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista koskeva luonnos hallituksen esitykseksi

 
Suomen UNICEF kiittää oikeusministeriötä mahdollisuudesta lausua kantansa hallituksen esityksestä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Suomen UNICEF keskittyy lausunnossaan tarkastelemaan yhdenvertaisuuden toteutumista lasten oikeuksien näkökulmasta. Lapsilla Suomen UNICEF tarkoittaa alle 18-vuotiaita henkilöitä.
 

Lapsinäkökulma ja lapsille tärkeät elämänalueet

Lain perusteluosiossa tuodaan esille Suomen eri kansainvälisiltä ihmisoikeustoimijoilta saamat huomautukset (s. 20-21). Lähes jokaisessa huomautuksessa tuodaan esille etnisiin vähemmistöihin kuuluvien lasten kohtaama syrjintä, joka ilmenee vihapuheena, koulukiusaamisena ja rasismina. Perusteluosiossa mainittujen kansainvälisten tahojen lisäksi YK:n lasten oikeuksien komitea on huomauttanut Suomea, että sen tulisi tehostaa pyrkimyksiään torjua kaikkia syrjinnän muotoja, mukaan lukien vammaisiin lapsiin, maahanmuuttaja- ja pakolaislapsiin sekä etnisiin vähemmistöihin kuuluviin lapsiin kohdistuva syrjintä ja että keskeisellä sijalla syrjinnän torjumisessa on koulujärjestelmä.
 
Viimeisimmät kansalliset lasten kokemaa syrjintää koskevat tutkimukset (esimerkiksi Anne-Mari Souto: Arkipäivän rasismi kouluissa ja Sisäasiainministeriön Kuka ei kuulu joukkoon) osoittavat, ettei mikään elämänalue ole lapsille syrjinnästä vapaa alue ja yksi yleisimmistä syrjinnän paikoista on koulu. Lasten kokema syrjintä täyttää myös uudessa lakiesityksessä syrjinnän määritelmän, vaikka siitä lasten ja nuorten maailmassa käytettäisiinkin termiä kiusaaminen. Tästä syystä on erittäin tärkeää, että uusi laki kattaa yhtä tehokkaasti syrjintään puuttumisen keinot myös koulu- ja opiskelumaailmassa kuin esimerkiksi työelämässä.


Yleisesti laista

Suomen UNICEFin mielestä lakiesityksessä arvokasta on se, että se tarjoaa kattavamman oikeussuojan eri syrjintäperusteiden osalta ja soveltuu yhdenvertaisemmin eri elämänalueille (lukuun ottamatta työelämää ja tietyiltä osin koulu- ja oppilaitoksia, näistä tarkemmin myöhemmin lausunnossa) kuin voimassaoleva laki. Lisäksi on erittäin tärkeää, että kohtuullisten mukautusten epääminen luetaan uudessa laissa syrjinnäksi, mutta jotta sillä olisi yhdenvertaisia vaikutuksia lasten elämään, tulisi se ulottaa myös koulutukseen (lisää osiossa 3 luku). Myös läheissyrjinnän lukeminen syrjinnäksi edistää tärkeällä tavalla lasten oikeuksien toteutumista, esimerkiksi jos lapsi tulee syrjityksi vanhempiinsa liittyvän syyn vuoksi.
 
Nykyisessä laissa oleva kirjaus tarkoituspykälästä sisältää tärkeän asian eli oikeussuojan tehostamisen. Lasten oikeuksien toteutumisen näkökulmasta juurikin oikeusturvakeinoihin liittyy puutteita, joista yksi on se, ettei lapsille luoda mahdollisuuksia käyttää itsenäisesti heille kuuluvia oikeudellisia keinoja. Jotta viranomaistoimijat ja eri laillisuusvalvojat ymmärtävät lain hengen, on erittäin tärkeää, että uuteen lakiin sisällytetään kirjaus oikeussuojan tehostamisesta.


Suomen UNICEF painottaa, että uuden yhdenvertaisuusvaltuutetun resurssit tulee olla riittävät. Uudet asiantuntija-alueet kuten lapsen oikeudet ja muiden syrjintäperusteiden tuntemus sekä syrjinnän vähentämisen lisäksi yhdenvertaisuuden edistämisen toimenpiteisiin panostaminen edellyttävät lisää merkittäviä lisäresursseja uudelle valtuutetulle. Muutosta nykytilanteeseen ei voida toteuttaa vähentämällä eri ministeriöiden yhdenvertaisuuden edistämiseen tarkoitettuja resursseja ja siirtää näitä resursseja uuden valtuutetun toimistoon.
 
Yhdenvertaisuuslain yhteydessä tehdään muutoksia eräisiin muihin lakeihin. Suomen UNICEF näkee, että valmisteilla olevalla yhdenvertaisuuslailla on vaikutuksia myös hallituksen esitysluonnokseen laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain muutoksesta, joiden keskeisenä tavoitteena on edistää koulujen ja oppilaitosten työrauhaa, sillä yhdenvertaisuuslaki tuo omat velvoitteensa kouluille ja oppilaitoksille syrjintään puuttumiseksi suunnitelmallisesti. On tärkeää koulujen ja oppilaitosten näkökulmasta, että näissä molemmissa heitä koskevissa laeissa on viittaussuhteita toisiinsa.
 

2 luku Yhdenvertaisuuden edistäminen

6 § Koulutuksen järjestäjän velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta

Suomen UNICEF näkee, että koulutuksen järjestäjän velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta on heikko verrattuna työnantajan velvollisuuteen. Koulut ja oppilaitokset ovat lapsen keskeinen elinympäristö siinä missä työpaikka aikuisille. On tärkeää, että eri elämänalueilla yhdenvertaisuutta edistetään lain tavoitteiden mukaisesti yhdenvertaisesti.
 
Kuudennen pykälän momenttien järjestyksessä tulee edetä niin, että ensimmäisessä momentissa säädetään yleisesti yhdenvertaisuuden edistämisestä ja suunnitelmavelvollisuudesta, toisessa momentissa siitä mitä suunnitelman tulee sisältää ja kolmannessa momentissa kuinka se tehdään yhteistyössä eri tahojen kanssa.  Alla olevat huomiot on kuitenkin kirjattu selkeyden vuoksi luonnoksen järjestyksen mukaisesti.
 

Suunnitelman oppilaitoskohtaisuus

Lain 6. pykälässä ja kyseisen pykälän perusteluissa (s.40) lukee , että yhdenvertaisuussuunnitelman tulisi olla oppilaitoskohtainen, jotta oppilaitosten yksilölliset tarpeet ja olosuhteet pystytään ottamaan huomioon. Myöhemmin lain perusteluissa kuitenkin sanotaan, että suunnitelma on mahdollinen sisällyttää esimerkiksi opetussuunnitelmaan, jonka laatijana mainitaan koulutuksen järjestäjä. Ajatusta yhdenvertaisuussuunnitelmien oppilaitoskohtaisuudesta tukee opetushallituksen teettämä tilannekartoitus Koulu nuorten näkemänä ja kokemana, jonka mukaan kiusaamisen torjunta edellyttää nuorten sosiaalisen ympäristön tuntemista ja huomion kiinnittämistä nuorten keskinäisiin hierarkioihin ja suosiojärjestyksiin. Lisäksi oppilaitoskohtaisuus tuo suunnitteluprosessin lähemmäs lasten ja nuorten arkea, sekä turvaa paremmin myös lasten ja nuorten oikeuden osallistua suunnitelmien valmisteluun. Valmisteilla olevassa tasa-arvolaissa ilmaistaan selvästi, että suunnitelman on oltava oppilaitoskohtainen. Suomen UNICEF esittääkin, että lain perusteluissa (s. 40) ”Suunnitelman tulisi olla…” muutetaan muotoon ”Suunnitelman tulee olla…” ja näin vahvistetaan viestiä siitä, että laki velvoittaa oppilaitoskohtaisia suunnitelmia, jotta niillä olisi toivottu vaikutus lasten elämään.

Osallistuminen edistämistoimenpiteisiin kouluissa ja oppilaitoksissa

Lakiesityksen 6. pykälän kolmannessa momentissa todetaan, että oppilailla ja heidän huoltajillaan sekä opiskelijoilla tai heidän edustajillaan on oltava mahdollisuus tulla kuulluksi edistämistoimenpiteistä. Kuuleminen ei riitä, vaan edistämistä on tehtävä yhteistyössä oppilaiden ja opiskelijoiden kanssa. Yhdenvertaisten mahdollisuuksien varmistamiseksi tässä tulisi noudattaa valmisteilla olevan tasa-arvolain kirjausta ja kirjata osallistuminen seuraavasti: ”Oppilaitoksen tulee vuosittain yhteistyössä henkilöstön ja oppilaiden tai opiskelijoiden edustajien kanssa laatia yhdenvertaisuussuunnitelma.”
 

Oikeus saada tietää mihin edistämistoimenpiteisiin koulu tai oppilaitos on ryhtynyt

Lakiesityksen seitsemännen pykälän kolmannessa momentissa turvataan luottamusmiehen tai vastaavan oikeudesta saada tietää mihin toimiin työnantaja on ryhtynyt yhdenvertaisuuden edistämiseksi työpaikalla. Yhdenvertaisesti samanlainen oikeus tulisi ulottaa koskemaan kouluja ja oppilaitoksia, jolloin tiedonsaantioikeus voidaan kohdentaa esimerkiksi oppilas- ja vanhempainyhdistyksille.

Yhdenvertaisuussuunnitelmien sisältö kouluissa ja oppilaitoksissa

Lakiesityksen kuudenteen pykälään tulee kirjata lista niistä asioista mitä yhdenvertaisuussuunnitelman tulee sisältää ja kuinka sitä seurataan ja arvioidaan samalla tavoin kuin valmisteilla olevassa tasa-arvolaissa, koska käytännössä nämä suunnitelmat voidaan yhdistää ja mitä yhteismitallisempia ne ovat, sen paremmin ne muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden ohjaamaan koulujen ja oppilaitosten toimintaa. Tämän lisäksi lain perusteluissa on tuotava esille suunnitelmien yksityiskohtaisempia sisältöjä. Tällä hetkellä lain perusteluissa mainitaan muutamia esimerkkejä siitä mitä suunnitelmat voisivat sisältää, mutta siitä puuttuu vahva ihmisoikeusnäkökulma ja ennaltaehkäisevä näkökulma. Perusteluissa olevaan kirjaukseen tulee lisätä, että koulujen ja oppilaitosten yhdenvertaisuussuunnitelmiin tulee sisällyttää ihmisoikeuskasvatus konkreettisina toimenpiteinä koulujen ja oppilaitosten arjessa sekä yhdenvertaisuuden edistämisen ja syrjintään puuttumisen yhteistyön muodot oppilaiden ja opiskelijoiden kanssa. Näin tavoitteet ja sisältö ovat yhdenmukaisia opetussuunnitelmia, jotka astuvat voimaan vuonna 2016, koskevan kehitystyön kanssa.  Tarkemmat ohjeistukset suunnitelmia koskien tulee antaa tietty viranomainen, sillä tarkemmille ohjeistuksille on tarvetta. Nykyisessä laissa tämä tehtävä on määritelty sisäasiainministeriölle.
 

3 luku Syrjinnän ja vastatoimien kiellot

On tärkeää, että laki on kansalaisille ymmärrettävä. Lain valmisteluvaiheessa käytiin paljon keskustelua siitä, miten syrjinnän määritelmän epäselvyys voi johtaa tulkintoihin, jotka pahimmillaan tuottavat käytäntöjä, jotka asettavat syrjinnän vaarassa olevat ryhmät muita epäedullisempaan asemaan vaikka lain tavoite ja henki olisivatkin päinvastaiset. Erityisesti lasten ja nuorten näkökulmasta lain selkeys syrjinnän määrittelyssä ennaltaehkäisee syrjintää ja mahdollistaa syrjintään puuttumisen ilman, että tapausta tarvitsisi viedä tuomioistuimeen. Lakiehdotuksen syrjinnän määritelmä on edelleen epäselvä ja määritelmää on muokattava. Esityksessä oleva oikeuttamisperusteiden luettelu asettaa eri syrjintäperusteet erilaiseen asemaan ja herättää kysymyksen siitä, onko syrjinnän suojaa heikennetty voimassa olevasta laista. Lakiesityksestä tulee käydä ilmi selkeästi miten syrjinnän suoja ei ole heikentynyt, sillä nykyinen kirjaus antaa ymmärtää, että syrjinnän suoja on heikentynyt.
 
Lain perusteluihin on lisättävä sellaisia esimerkkejä, joita voidaan soveltaa useampaan syrjinnän vaarassa olevaan ryhmään ja eri elämänalueilta. Esimerkkien tulisi kertoa siitä, millaiset tapaukset on tulkittavissa syrjinnäksi uuden lain perusteella ja välillisen syrjinnän kohdalla siitä, mitä ovat hyväksyttävät tavoitteet ja asianmukaiset ja tarpeelliset keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. Tällä hetkellä lapset kohtaavat ikäsyrjintää esimerkiksi palveluiden saannissa ja julkisissa tiloissa liikkuessaan. Tällaisia tapauksia ovat suullisesti esitetyt kiellot kuten ”vain kaksi nuorta yhtä aikaa kauppaan”, kauppojen ovella olevat kyltit ”kauppaan ei saa tulla sisälle reppu selässä” tai käytännöt kuten ”alle 18-vuotiaat eivät pääse sisälle hampurilaisravintolaan klo 18 jälkeen ilman huoltajia” sekä äänikarkottimet ja kuntien määrittelemät ulkonaliikkumiskiellot.
 
Suomen UNICEF pitää puutteena sitä ettei laissa ole otettu huomioon moniperusteista syrjintää. On tärkeää, että tieto ja ymmärrys moniperusteisesta syrjinnästä lisääntyvät ja että sitä osataan juridisesti tulkita niissä tapauksissa, joissa moniperusteinen syrjintä on kyseessä.  Lasten kohdalla erityisen haavoittuvassa asemassa ovat juuri moniperusteisen syrjinnän vaarassa olevat lapset kuten vammaiset, etnisiin vähemmistöihin ja seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvat lapset. Moniperusteisen syrjinnän ehkäisy ja siihen puuttuminen mainitaan muun muassa ulkoasiainministeriön valmistelemassa ihmisoikeusstrategiassa. Olisi tärkeää tunnistaa tämä sama ilmiö myös kansallisessa lainsäädännössä.
 

8 § Syrjinnän kielto

Positiivisen erityiskohtelun määritelmä tulee kirjata pykälän kolmanteen momenttiin. Positiivinen erityiskohtelu on yksi eniten keskustelua herättäneistä voimassa olevan yhdenvertaisuuslainsäädännön keinoista ja on tärkeää, että se terminä on kirjattu pykälään eikä avattu vain lain perusteluissa.
 

14 § Häirintä

Työnantajan menettelyä pidetään tässä laissa kiellettynä häirintänä, jos työnantaja saatuaan tiedon siitä, että työntekijä on joutunut työssään häirinnän kohteeksi, laiminlyö ryhtyä käytettävissä oleviin toimiin häirinnän poistamiseksi.  Suomen UNICEF pitää erittäin tärkeänä, että tämä käytäntö ulotetaan yhdenvertaisesti lasten ja nuorten ”työpaikoille” eli kouluihin ja oppilaitoksiin. Näin yhdenvertaisuuslaki olisi yhteneväinen tasa-arvolain mukaan, jossa 10 a § takaa, että ”Oppilaitoksen sekä muun koulutusta ja opetusta järjestävän yhteisön on pyynnöstä viivytyksettä annettava kirjallinen selvitys menettelystään opiskelijalle, joka katsoo joutuneensa syrjityksi 8 b §:ssä mainituin tavoin.”
Häirinnän määritelmää ei saa heikentää nykyisestä lainsäädännöstä. Tästä syystä lakiin tulee henkilön lisäksi lisätä sana ”ihmisryhmä”.
 

15 § Kohtuulliset mukautukset vammaisten ihmisten yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi

Vammaiset nuoret ovat erittäin haavoittuvassa asemassa oppivelvollisuusiän päättymisen jälkeen ja nivelvaihe perusopetuksesta jatko-opintoihin sisältää monta haastetta, joista yksi on oppilaitosten valmiudet ottaa vastaan vammainen opiskelija. Niin sanotun sora-lainsäädännön tarjoamien oikeusturvakeinojen täydentämiseksi, on tärkeää, että pykälän kolmas momentti ulotetaan myös koulutukseen eli vammaisten nuorten on saatava selvitys koulutuksen järjestäjältä, jos nuori katsoo mukautusten epäämisen vuoksi tulleensa syrjityksi koulutukseen otettaessa.
 

4 luku Valvonta

Suomen UNICEF pitää kummallisena yksilön oikeusturvan näkökulmasta sitä, ettei lakiesityksessä luoda uudelle yhdenvertaisuusvaltuutetulle mahdollisuuksia valvoa työelämää. Alle 18-vuotiaiden työelämäkokemukset kuten harjoittelut ja kesätyöt ovat erittäin tärkeitä nuorten tulevaisuudelle ja usein omat oikeudet ja oikeusturvakeinojen käyttö eivät ole nuorille tuttuja. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan lapsilla on oikeus erityissuojeluun. Suomen UNICEF on huolissaan siitä, tarjoaako työsuojeluviranomaisten toiminta riittävän oikeusturvavalikoiman alle 18-vuotiaille, esimerkiksi lyhytkestoisten työharjoitteluiden syrjintätapauksissa, erityisesti huomioiden se, että harva alle 18-vuotias on jäsen ammattiyhdistysliikkeessä. Oikeusturvan ei toisaalta tulisikaan olla riippuvainen jäsenyydestä tiettyyn järjestöön, vaan olla yhdenvertaisesti saatavilla kaikille ihmisille.
 
Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti no 2 (vuosi 2002) velvoittaa sopimusvaltioita turvaamaan lapsille heille saavutettavia oikeusturvakeinoja ja toimimaan tässä proaktiivisesti.  Lapsen oikeuksien komitea on suosituksessa numero 14 (vuosi 2011) velvoittanut Suomea tiedottamaan lapsille eri järjestelmien mahdollistamista valitusmenettelyistä. Laillisuusvalvojien lapsilähtöisyys on erittäin tärkeää siksi, että lapset ovat erityisen suojelun tarpeessa ja koska lasten on erittäin vaikea saada itseensä kohdistuvia ihmisoikeusloukkauksia oikeusjärjestelmän tutkittavaksi. Usein vanhemmat toimivat lasten ja nuorten puolesta, mutta kaikissa tilanteissa tämä ei ole mahdollista. Esimerkiksi seksuaalivähemmistöihin kuuluvien lasten kohdalta voi olla tilanne, ettei lapsi saa tukea omalta perheeltään. Lapsiystävällisenä laillisuusvalvojana toimiminen tarkoittaa esimerkiksi tiedotusta lapsille heille ymmärrettävällä tavalla heille kuuluvista oikeuksista ja oikeusturvakeinoista sekä lasten omien syrjintään liittyvien yhteydenottojen käsittely ja eteenpäinvieminen. 
 
Helsingissä 27.5.2013
Suomen UNICEF
 
Marja-Riitta Ketola, pääsihteeri 
 
Mirella Huttunen, asiantuntija