Ulkoministeriölle

Lausuntopyyntö HEL7MO720-5

 

Suomen UNICEFin lausunto koskien YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen valinnaisesta lisäpöytäkirjasta lasten myynnistä ja hyväksikäytöstä prostituutiossa ja pornografiassa annettavaa määräaikaisraporttia.

 

YLEISTÄ

Raportointiohjeet

Suomen UNICEF pyrki huomioi lausunnossaan lausuntopyynnön ohjeet seurata lapsen oikeuksien komitean raportointiohjeita. Emme kuitenkaan kokoa lausuntoomme voimassa olevaa lainsäädäntöä emmekä tilastotietoa, joita kootaan vastuuministeriöiltä, vaan keskitymme lausunnossamme niihin huoliin ja puutteisiin, joita lisäpöytäkirjan täytäntöönpanossa on ilmennyt. Keskitymme keskeisesti lapsen oikeuksien yleisperiaatteiden huomioimiseen - joihin komitean raportointiohjeessa (General Guidelines, kohta I (2)) pyydetäänkin nimenomaisesti kiinnittämään huomiota. Raportointiohjeiden mukainen teemoittaminen - prevention, prohibition, protection – osoittautui haasteelliseksi. Keskeisenä lausunnossamme on lapsikauppa ja sen uhrien tunnistaminen, sekä lapsen kuuleminen yleisesti. 

Lisäpöytäkirjan ratifiointi Suomessa 

YK:n lapsen oikeuksien valinnaisen lisäpöytäkirjan koskien lasten myyntiä ja hyväksikäyttöä prostituutiossa ja pornografiassa (jatkossa lisäpöytäkirja) ratifiointi kesti Suomessa kauan. Sitä perusteltiin pääosin sillä, että suuri osa kansainvälisistä velvoitteista oli täytetty muiden sopimusten kautta, kuten Palermon sopimuksen (YK:n järjestäytyneen rikollisuuden vastainen sopimus pöytäkirjoineen) myötä. Ratifioinnin pitkästä ajanjaksosta (allekirjoitus 2000, ratifiointi 2012) huolimatta lisäpöytäkirjan täyttä vastaavuutta suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön ei edistetty tuona aikana.  

Lisäpöytäkirjan ratifiointi vaati tehtyjen selvitysten perusteella tuolloin muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön niiden lakien osalta, jotka kuuluivat oikeusministeriön hallinnonalaan. Muut ministeriöt eivät nähneet lainsäädännöllisiä muutostarpeita. Ottaen kuitenkin huomioon, että esimerkiksi ihmiskauppaa estämään pyrkivä lainsäädäntö ja edelleen uhrin oikeuksia koskeva lainsäädäntö kuuluu maahanmuuton sääntelyn kautta paljolti sisäministeriön hallinnonalaan, tuntuu oudolta, että sisäministeriö ei jo tuolloin kokenut tarpeelliseksi tehdä muutoksia maahanmuuttoa koskevaan lainsäädäntöön. Tähän harkintaan olisi ollut runsaasti aikaa huomioiden pitkän ajanjakson. Tätä vähäistä muutostarvetta on hämmästellyt Euroopan Neuvoston yleissopimuksen ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta ratifioinnin yhteydessä myös kansallinen ihmiskaupparaportoijamme kertomuksessaan 2013 (s.10).[1] 

Vasta nyt on meneillään mm. ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön kehittämishanke sekä lasten säilöönoton kieltoa koskeva prosessi.  Molemmilla prosesseilla on vaikutuksia mahdollisiin lapsikaupan uhreihin. Molemmista prosesseista vastaa sisäministeriö.

Täysi toimeenpano vaatisi myös viranomaisten ja vastuuministeriöiden koordinointia, tätä ei tunnu ihmisoikeussopimusten ratifiointien osalta tapahtuvan. 

Suomessa tulisi kiinnittää tarkempaa huomiota lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteisiin ja yleisiin täytäntöönpanotoimiin[2]. Kansainvälisiä sopimuksia ratifioidessa on muodostunut käytännöksi, että esteet (ristiriidat) kansallisessa lainsäädännössä poistetaan tai muutetaan vastaamaan kyseistä sopimusta, mutta kansainvälisten sopimusten ohjaavat yleisperiaatteet siirtyvät puutteellisesti. Kun ne ovat näkymättömiä kansallisessa lainsäädännössä, kansainvälisten ihmisoikeussopimusten tarkoittama ja velvoittama kirjan toteutuu vasta liian usein valitusmekanismin kautta – silloin kun se tämä mekanismi on olemassa - uhrin kannalta usein liian myöhään. Kyseisen lisäpöytäkirjan täytäntöönpanoa olisi tukenut LOS:n yleisperiaatteiden ja yleisten täytäntöönpanotoimien[3] kattavampi huomiointi kansallisessa lainsäädännössä ja viranomaisten keskinäinen yhteistyö. Yhteistyön avulla turvattaisiin juuri uhrin oikeuksia, tunnistamista ja avun ripeää saantia. 

 

LASTENSUOJELU, TURVATAIDOT HYVÄKSIKÄYTTÖÄ VASTAAN (prevention, artikla 9, kohdat 1 ja 2) 

Lastensuojelun toimivuutta selvittänyt ryhmä selvitti lastensuojelun kehittämistarpeita, ja totesi, että toiminnan parantamista tarvitaan kaikilla tasoilla: asiakastyössä, koulutuksessa, toiminnan ohjauksessa ja kansallisessa johtamisessa. Puutteiden korjaamiseksi ryhmä ehdottaa yhteensä 54 lastensuojelua kehittävää toimenpidettä. Tässä kohdin viittaammekin vain tähän selitysryhmän raporttiin[4]
Suomessa ei ole tahoa, joka kantaisi kokonaisvastuun lasten turvataitojen kehittämisestähyväksikäytön osalta. Kampanjoita toteuttavat usein järjestöt hieman satunnaisen projektirahoituksen turvin. Tästä poikkeuksena oli THL:n ja lapsiasiavaltuutetun yhteinen "Mun kroppa" – verkkotiedotuskampanja nuorille. Järjestöistä mm. Väestöliitto on tehnyt seksuaalikasvatus- ja turvataitojen edistämistyötä RAY:n tuella. Kaikki kampanjointi tuntuu olevan suunnattu nuorille, eikä niinkään pienille lapsille. 

 

Oleellinen osa turvataitoja on kyky hakea apua. Pohjoismaiset lapsiasiavaltuutetut ovat 2012 esittäneet, että lapsille tulisi ”antaa osana kouluopetusta sekä esimerkiksi poliisin jasosiaalityöntekijöiden kouluyhteistyön kautta tietoa siitä, minkä viranomaisen puoleen voi kääntyä saadakseen apua sekä kenelle ja miten rikosilmoitus hyväksikäyttö- tai pahoinpitelytilanteissa voidaan tehdä.”

 

Myönteisenä kehityksenä on mainittava, että laki lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä 148/2014 astuu voimaan 1.5.2014.
RIKOKSISTA RANKAISEMINEN (prohibition, artiklat 3 ja 4)
Toteamme tässä kohdin vain lyhyesti, että rikoslakiin vaadittavat muutokset toteutetaan yleensä vastamaan kansainvälistä sopimusta hyvinkin. Haasteet lapsisopimuksen ja sen lisäpöytäkirjojen yhteensovittamisessa kansalliseen lainsäädäntöön liittyvät yleisperiaatteisiin ja yleisiin täytäntöönpanotoimiin, jotka ovat juuri niitä lapsen suojelua ja asemaa vahvistavia periaatteita. Ne koskevat hyväksikäyttörikosten lapsiuhrien tunnistamista, auttamista ja suojelua.

 

HYVÄKSIKÄYTÖN UHRIEN TUNNISTAMINEN JA AVUN SAANTI (prevention ja protection)
Viittamme tässä kohdin Noora Ellosen ja Sanna-Mari Humpin selvityksen " Lapsiin kohdistuva väkivalta ja hyväksikäyttö"[5] tuloksiin. Selvityksessä todettiin, että uhriksi joutuneen lapsen kohtelu voi vaihdella esimerkiksi sen mukaan tuleeko asia vireille sosiaalitoimen vai poliisin kautta. Selvityksen mukaan lainsäädäntö ei myöskään tue riittävästi monialaista yhteistyötä, joka on rikoksen uhriksi joutuneen lapsen kannalta välttämätöntä, eikä tietojen vaihtoa koskeva lainsäädäntö ole tyydyttävällä tolalla. Lainsäädäntö on hajanainen ja altis eri ammattikuntien erilaisille tulkinnoille. 
Vuonna 2013 käyntiin lähtenyt kehittämishanke lastenasiaintalomalliksi on tervetullut, ja siinä erityisen kannatettavaa on hankkeen poikkihallinnollisuus. Sosiaali- ja terveysministeriö, sisäasiainministeriö ja oikeusministeriö hankkeessa on kyse lapsilähtöisesti tuotetusta palvelusta alle 18-vuotiaille lapsille ja nuorille, joiden epäillään kokevan fyysistä tai seksuaalista väkivaltaa.  ”Hankkeen tavoitteena on vahvistaa viranomaistoiminnan ohjausta sekä uudistaa lainsäädäntöä ja palveluiden järjestämistä niin, että väkivallan lapsiuhrit ja heidän perheensä saavat tasavertaisesti ja tarpeenmukaisesti apua kaikkialla Suomessa”[6].

LAPSIKAUPAN UHRIEN TUNNISTAMINEN (protection, artiklat 8 ja 9)

Lapsikaupan osalta lapsiuhrien tunnistamista on pidettävä keskeisenä haasteena – vain tunnistettu uhri pääsee avun piiriin. 

Euroopan Neuvoston ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehdyn yleissopimuksen voimaansaattamista valmistelleen työryhmän mietinnöstä (31.8.2010) useat toimijat – eduskunnan apulaisoikeusasiamies, kansallinen ihmiskaupparaportoija, lapsiasiavaltuutettu ja kansalaisjärjestöt – esittivät huolensa tarpeesta kehittää uhrien tunnistamismenetelmiä. UNICEFin pohjoismaisessa lapsikauppatutkimuksessa[7] kiinnitettiin myös huomioita puutteisiin lapsiuhrien tunnistamisessa, turvapaikanhakijalasten tarvetta tulla kohdelluksi suojelua tarvitsevina lapsina eikä maahanmuuttajina ja huoleen lapsen edun periaatteen aidosta ohjaavuudesta.

Sisäministeriö asettikin tammikuussa 2012 työryhmän valmistelemaan erityistä ihmiskauppalakia (tätä ennen oikeusministeriö asetti marraskuussa 2011 työryhmän tarkastelemaan ihmiskauppaan liittyviä rikos- ja prosessioikeudellisia kysymyksiä), työryhmän toimikautta pidennettiin maaliskuussa 2013. Huoli ihmiskaupasta kirjattiin myös Suomen hallitusohjelmaan[8], jossa asetettiin tavoitteeksi kehittää lainsäädäntöä ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi ja oikeusturvan parantamiseksi.  Hallitusohjelmassa luvataan järjestettäväksi myös ihmiskauppaa koskevaa koulutusta viranomaisille, syyttäjille ja tuomareille. 

Sisäministeriön työryhmä ei päätynyt harmittavasti esittämään erillistä ihmiskauppalakia vaan päätyi esittämään johtopäätöksenä sisäisen turvallisuuden ministeriryhmälle täydennyksiä ja tarkennuksia lakiin kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta. Työryhmä jatkaa työtään ja vasta toisessa vaiheessa käynnistetään ihmiskaupan uhrin tunnistamista ja auttamista koskevan erillislain valmistelu ensi vaiheen muutosten ja toimenpiteiden arvioinnin pohjalta. Ennen kuin ensi vaiheen muutokset on tehty ja ne toimenpiteineen arvioitu, voi mennä vuosia, moni lapsikaupan uhri jäädä vaille suojelua ja kasvaa aikuiseksi. 

Laissa kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotossa on korjaustenkin jälkeen vakavia puutteita lapsiuhrin näkökulmasta. Ensinnäkin laki toimii ”ikkunana” rajaten ihmiskaupan maahanmuuton kontekstiin ja lisäksi ”suojelua hakeviin”. Ihmiskaupan uhrit eivät välttämättä ole maahantulevia eivätkä silloinkaan, etenkään lapset, aktiivisesti ja itsenäisesti suojelua hakevia. Suuri riskiryhmä ovat olleet myös nk. Dublin-tapaukset, jolloin turvapaikanhakija voidaan palauttaa siihen EU-maahan, joka on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Lapsen edun arvioinnissa, joka pitäisi näissäkin tapauksissa tehdä - huolimatta siitä, että varsinainen turvapaikkatutkinta tehdään ensisijaisessa EU:maassa - on ollut puutteita, jota tutkinnan tekemättä jättäminen on aiheuttanut. 

Nykyisellään ihmis- ja edelleen lapsikaupan uhrien tunnistaminen ja auttaminen on lainsäädännöllisesti epäselvä. Lapsen näkökulmasta suhdetta lastensuojelulakiin tulisi vahvistaa ja näin lainsäädännön keinoin tukea lapsen näkemistä ensisijaisesti lapsena, jonka etu arvioidaan aina ensisijaisesti, statuksesta riippumatta. Epäselvyys vaikeuttaa uhrien tunnistamista, altistaa harkintavallalle ja hidastaa päätöksen tekoa ja edelleen avun piiriin pääsyä. Vähäinen määrä lapsikaupan uhreja ei valitettavasti todennäköisesti kerro ongelman vähyydestä, vaan haasteista tunnistaa ilmiö ja uhrit.

 

Lapsikauppa ja paperittomien pääsy terveydenhuoltoon

Lapsikaupan uhrien näkökulmasta olisi välttämätöntä taata nk. paperittomille pääsy terveydenhuoltoonTämä ei vielä toteudu Suomessa. Matalakynnyksinen terveydenhuolto lisää selkeästi mahdollisuuksia kohdata mahdolliset lapsikaupan uhrit ja saada heidät avun piiriin. 

THL:n, Sosiaali- ja terveysministeriön tilaamassa selvityksessä[9] todettiin, että paperittomien henkilöiden terveyspalvelut eivät toteudu tällä hetkellä Suomessa asianmukaisesti. 
Selvityksen mukaan Suomea velvoittavien ihmisoikeussopimusten ja perustuslain asettamia vaatimuksia vastaisi parhaiten malli, jossa Suomessa oleskelevat paperittomat henkilöt saisivat samat oikeudet julkisiin terveyspalveluihin kuin ne, joilla on kotikunta Suomessa. Tämä käytäntö on voimassa Ranskassa ja Hollannissa.

Helsingin kaupunginhallitus päätti 09.12.2013 taata raskaana oleville naisille ja alle 18-vuotiaille lapsille laajat terveydenhuollon palvelut, sekä neuvola- että sairaanhoitopalvelut samaan hintaan kuin helsinkiläisille. 

Lapsikauppa ja luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain sekä säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta 

Luonnoksen hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain sekä säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisesta lausuntokierros päättyi28.3.2014. Luonnoksen osalta olierittäin valitettavaa, että esityksessä on rajattu säilöönoton kielto vain ilman huoltajaa kansainvälistä suojelua hakevaan lapseen. Täytäntöönpanokelpoisen kielteisen 

päätöksen saaneen lapsen säilöönotto on edelleen mahdollinen, samoin esimerkiksi lapsen, joka ei ole ymmärtänyt hakea turvapaikkaa. Näissä lapsissa voi olla myös lapsikaupan uhreja. Esityksessä ei ole ymmärretty lapsen oikeutta erityiseen suojeluun kokonaisvaltaisesti, lapsena, eikä lapsen kyvyn ja ymmärryksen vajavaisuutta hakea itse suojelua. Lisäksi se, että esityksessä vasta pyritään selvittämään mahdollisia tilajärjestelyjä vaihtoehtona säilöönottoyksiköille, ei ole omiaan tukemaan mahdollisten lapsikaupan uhrien tunnistamista. YK:n lapsen oikeuksien komitea suosittelee valtioille lapsille sopivien, yhteisöissä sijaitsevien vaihtoehtojen selvittämistä siksi ajaksi, kun maahan tulleen lapsen olosuhteita selvitetään[10]. Lapsen turvallisuutta ja kasvua tukevat olosuhteet parantaisivat myös mahdollisuuksia tunnistaa lapsikaupan uhrit.  

 

Annettu hallituksen esitys ei osaltaan tue lapsikaupan uhrien tunnistamista, koska se kieltää lasten säilöönoton vain kansainvälistä suojelua hakevan osalta. Säilöönottotoimenpiteenä on lapselle pelottava ja pakottava, eikä edesauta lapsikaupan uhrien tunnistamista.  

 

LAPSEN KUULEMINEN (protection, artiklat 8 ja 9)

Yleistä

 

YK:n lapsen oikeuksien komitea on esittänyt itse sopimuksen määräaikaisraportoinnin yhteydessä huolensa Suomelle lapsen kuulemisen ikärajoista[11] hallintomenettelyissä. Komitean raportointiohjeissa[12] tämän lisäpöytäkirjan osalta viitataan juuri niihin artikloihin LOS:ssa, joissa hallintokuulemisia tapahtuu (artiklat 1, 11, 21, 32, 34, 35 ja 36) ja siihen, kuinka näissä tulee huomioida artiklan 12 (lapsen oikeus ilmaista mielipiteensä) velvoittavuus. 

 

Komitea on todennut, että asetetut ikärajat lastensuojelulaissa ja ulkomaalaislaissa[13] estävät lapsen äänen kuulemisen ja vaihtoehtoisten keinojen kehittämisen eri-ikäisten lasten kuulemisille. 

 

Euroopan neuvoston lapsiystävällisen oikeuden suuntaviivat[14] on käännetty suomeksi, mutta niiden käyttöönottoa ei mitenkään edellytetä eikä käyttöönottoa ole seurattu.

 

Avioliittolaki ja lapsen kuuleminen  

Avioliittolaki (13.6.1929/234) sallii alle 18 –vuotiaan mennä naimisiin oikeusministeriön erityisluvalla (4§). Avioliittolaki on tältä osin vanhentunut ja heijastaa yhteiskuntaa, jossa avioliiton ulkopuolella syntynyttä lasta ei katsottu hyvällä. Tuolloin lainsäädäntömme ei huomioinut myöskään lapsen oikeuksien sopimuksen mukanaan tuomaa velvollisuutta kuulla lasta häntä koskevassa päätöksenteossa. 

Avioliittolaki ei aseta ehdotonta ala-ikärajaa. Avioliittolaki on tältä osin ristiriidassa myös rikoslain 20. luvun 6§:n pykälän kanssa koskien lapsen seksuaalista hyväksikäyttöä,nk. lapsen ”suojaikärajaa”.  Laki ei myöskään edellytä lapsen kuulemista, ainoastaan mahdollisuuden kuulla huoltajaa: ”Ennen asian ratkaisemista luvanhakijan huoltajalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi, jos hänen olinpaikkansa voidaan kohtuullisin toimenpitein selvittää” (Avioliittolaki 4§). Oikeusministeriön julkisuudessa antamien lausuntojen mukaan lasta ei koskaan kuulla. Vanhempia kuullaan puhelimitse silloin, kun heidän kantansa on eriävä erityislupaa hakevan kannasta. Sosiaaliviranomaisten kanta pyydetään hyvin harvoin. Laki mahdollistaa paitsi hyvinkin nuoren lapsen naimisiinmenon, myös vanhempien ja yhteisön painostuksen avioliittoon, jopa lapsen myynnin avioliiton nimissä. Oikeusministeriön perustelut sille, että lakimuutokseen ei ole tarvetta eivät ole riittävät, eivätkä ole ottaneet kantaa siihen, mihin laki antaa mahdollisuuden. 

Avioliittolain ongelmallisuutta lisää se, että laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta8.4.1983/361 säädetään, että ”Lapsen huolto päättyy, kun lapsi täyttää kahdeksantoista vuotta tai sitä ennen menee avioliittoon” (3§). Periaatteessa kovinkin nuori lapsi voisi näin joutua huolehtimaan itsestään ja rajataan myös lapsen oikeuksien sopimuksen takaamien oikeuksien ulkopuolelle (esim. vanhempien vastuu huolehtia lapsesta, art. 5). 

Suomen UNICEF esittää, että tähän määräaikaisraporttiin pyydetään oikeusministeriöltä selvitys nykyisestä alaikäisten avioliittokäytännöstä perusteluineen siitä, miten on varmistettu lapsen suojelu hyväksikäytöltä, sekä miten laissa toteutuu lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteet lapsen edun arviointi (LOS 3(1)) ja lapsen oikeus tulla kuulluksi (LOS 12).

 

 

Suomen UNICEF ry

 

Inka Hetemäki

Vaikuttamis- ja ohjelmatyön johtaja

 

 

[1] http://www.ofm.fi/download/48451_Ihmiskaupparaportti_2013_englanti_netti.pdf?d04aaece5315d188

[2] General Comment No. 5 (2003): General Measures of Implementation of the Convention on the Rights of the Childhttp://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=5&DocTypeID=11

[3]kuten edellä

[4] Toimiva lastensuojelu, http://www.stm.fi/julkaisut/nayta/-/_julkaisu/1858918

[5]http://www.poliisiammattikorkeakoulu.fi/poliisi/poliisioppilaitos/home.nsf/files/Tutkimuksia%2040_web_valmis/$file/Tutkimuksia%2040_web_valmis.pdf

[6] http://www.thl.fi/fi_FI/web/fi/tiedote?id=33147

[7] Child Trafficking in the Nordic Countries, Rethinking strategies and national responseshttp://www.unicef-irc.org/publications/654 ja tarkemmin sen tekninen laaja raportti https://www.unicef.is/efni/annad_utgefid_efni/Nordic_Trafficking_final.pdf

[8] Hallitusohjelma 22.6.2011, s. 26

[9] Paperittomien terveyspalvelut Suomessa http://www.julkari.fi/handle/10024/114941

[10] CRC Committee The Rights of All Children in the Context of International Migration, General Discussion, 28.9.2012, kohta 35http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/docs/discussion2012/ReportDGDChildrenAndMigration2012.pdf

[11] CRC/C/FIN/CO/4 2011, kohta 28 ja 29.

[12] Revised guidelines regarding initial reports to be submitted by States Parties under article 12, paragraph 1, of the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the Sale of Children, Child Prostitution and Child Pornography, I General guidelines, kohta 3. 

[13] ”Ennen kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta koskevan päätöksen tekemistä on lasta kuultava, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Lapsen mielipiteet tulee ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Myös nuorempaa lasta voidaan kuulla, jos hän on niin kehittynyt, että hänen näkemyksiinsä voidaan kiinnittää huomiota.” Ulkomaalaislaki 30.4.2004/301, 6§.

[14] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/Source/GuidelinesChildFriendlyJustice_FI.pdf