Suomen UNICEFin lausunto /
Lausuntopyyntö 8/010/2013
 

Hallituksen esitysluonnos laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain ja kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain muutoksesta

 
Suomen UNICEF toivoo, että opetus- ja kulttuuriministeriö käy jatkossa entistä laajemmin keskustelua kansalaisyhteiskunnan kanssa valmistelutyössään. Suomen UNICEF lausuu hallituksen esitysluonnoksesta, koska katsoo, että lapsen oikeuksien sopimus (LOS) ei toteudu annetussa esityksessä täysimääräisesti.
 
Tämä lausunto etenee yleisistä huomioista perusopetuslain pykäläkohtaiseen tarkasteluun. Esitetyt huomiot koskevat myös lukiolain sekä ammatillisesta koulutuksesta annetun lain vastaavansisältöisiä pykäliä.
 

Yleistä

Lakiesityksen keskeisenä tavoitteena on edistää koulujen ja oppilaitosten työrauhaa. Kaikkea lapsia koskevaa päätöksentekoa tulee ohjata lapsen etu (LOS 3 (1), ja lapsen edun harkinta tulee myös kirjata kaikkeen päätöksentekoon – näkökulma, ja lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaate - joka esityksestä puuttuu. YK:n lapsen oikeuksien komitea on moittinutkin Suomea siitä, ”ettei sopimusvaltion muussa lainsäädännössä (paitsi lastensuojelulaissa) kattavasti viitata lapsen etuun ja ettei periaatetta riittävästi ymmärretä tai oteta huomioon lapsia koskevassa päätöksenteossa”.
 
Esityksen kohta 2.1.1. kirjaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteita hieman satunnaisen oloisesti. Edellä mainitun lapsen edun periaatteen lisäksi olisi ollut tärkeätä kirjata päätöksentekoa ohjaavat lapsen oikeuksien sopimuksen kolme muuta yleisperiaatteetta: syrjinnän kielto (artikla 2), lapsen oikeus kehittyä (artikla 6) ja lapsen oikeus tulla kuulluksi (artikla 12). Lisäksi tulisi lisätä artikla 29, joka määrittää koulutuksen päämäärät, ja velvoittaa lapsen persoonallisuuden huomioimiseen sekä ihmisoikeuksien periaatteiden kunnioittamisen kehittämiseen. Ihmisoikeuksien kunnioitus ei tapahdu vain tiedottomalla ja opettamalla, vaan on pitkälti kasvatus ja toimintatapakysymys. Hallituksen esitykseen kirjattunakaan nämä yleisperiaatteet eivät vielä jalkaudu itse koulumaailmaan, siksi ne pitäisi kirjata itse lakiin (kts. tarkemmin kohta perusopetuslaki). YK:n lapsen oikeuksien komitea on ollut toistuvasti huolestunut lapsen oikeuksien sopimuksen huonosta tunnettavuudesta ja ohjaavuudesta Suomessa.
 

Lakiesityksestä puuttuva muutos koskien yhdenvertaista oikeutta koulunkäyntiin

Lakiesitys perustuu hallitusohjelmasta ja koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta nousevien tavoitteiden toteuttamiseen. Kyseisten tavoitteiden lisäksi on perusteltua samalla miettiä lain muut muutostarpeet. Eduskunnan oikeusasiamies on pyytänyt opetus- ja kulttuuriministeriötä tekemään muutokset perusopetuslakiin, joilla turvataan kansainvälistä suojelua hakevien lasten yhdenvertainen oikeus opetukseen. Keskeinen ongelma on perusopetuslain ja perustuslain ristiriita lapsen oikeudesta opetukseen. Perusopetuslaki määrittää oppivelvolliseksi lapsen, joka asuu Suomessa vakinaisesti (§25). Tämä on ristiriidassa paitsi Suomen perustuslain kanssa, joka takaa jokaiselle oikeuden maksuttomaan perusopetukseen (§16), myös lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteen (artikla 2) ja 28 artiklan kanssa. Sopimus oikeuttaa jokaisen lapsen, myös paperittoman tai ilman oleskelulupaa olevan lapsen käydä ilmaiseksi peruskoulua. Suomessa on ollut tapauksia, joissa kuntaviranomaiset ovat tulkinneet perusopetuslakia niin, etteivät esimerkiksi vastaanottokeskuksissa asuvat, ilman huoltajaa Suomeen tulleet oppivelvollisuusikäiset lapset ja nuoret ole olleet oikeutettuja kunnan järjestämään perusopetukseen (Eduskunnan oikeusasiamies, Dnro 1420/2/10).
 

Perustelua osallisuusnäkökulman vahvistamiselle

Osallisuusnäkökulma on esityksessä liian eriytetty kohtaan 2.1.3, osallisuuden pitäisi yleisperiaatteena olla koko esityksen ja edelleen lain läpäisevä periaate. Lapsen oikeuksien sopimuksen artikla 12:n sekä nuorisolain 8 §:n velvoitteiden tulee näkyä kaikessa lapsia koskevassa päätöksenteossa, myös kurinpidossa, sairaalaopetuksessa ja sijoitettujen lasten opetuksessa. Koulu kasvuympäristönä voi tarjota lapsille kokemuksen ihmisoikeuksien toteutumisesta, mutta tämä edellyttää, että koulun toimintakulttuuri on kaikilta osin ihmisoikeuksia, myös lapsen osallistumisoikeutta kunnioittavaa.
 
Suomen UNICEF esittää huolensa siitä, että esityksessä tarkastellaan osallisuutta lähinnä päätöksenteon ja vaikuttamisen näkökulmista. Kun tarkastellaan koulua kasvuyhteisönä, tulee kiinnittää huomiota myös osallisuuden sosiaaliseen ulottuvuuteen: siihen, tunteeko lapsi kuuluvansa kouluyhteisöön ja tulevansa omana itsenään sekä toisten lasten että koulun aikuisten hyväksymäksi. Tunne ryhmään kuulumisesta ja yhteisöllisyydestä on paitsi arvokas tavoite sinänsä, myös demokratiakasvatuksen edellytys. Päämääränä tulee siten olla myös sosiaalisten suhteiden vahvistaminen, ryhmähengen kehittäminen sekä syrjinnän vastaisuus, ei pelkkä kuulemis- ja vaikuttamiskäytäntöjen kehittäminen.
 

Perusopetuslaki

Perusopetuslain käyttäjiä ovat pääosin opetuksen järjestäjät, ja muut opetusalan toimijat. Käytännön työssään he eivät varmasti juurikaan lue perusopetuslain muutosta koskevaa hallituksen esitystä, jossa on huomioitu opetusta ohjaavat periaatteet. Tämän vuoksi lapsen oikeuksien yleisperiaatteet ja opetuksen päämääriä koskeva artikla 29 tulisi kirjata erillisenä kohtana perusopetuslakiin, esimerkiksi lisäyksenä lain 3§:ään (Opetuksen järjestämisen perusteet). Näin vahvistettaisiin syrjimättömyyden, lapsen edun, kehittymisen, osallistumisen ja ihmisoikeuksien velvoittavuuden läpileikkaavuutta ja jalkautumista yhteiskuntaamme.
 

29 § Oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön

Lakiesityksen turvallista opiskeluympäristöä koskevissa osioissa oppilaiden vertaissuhteet näkyvät lähinnä niihin liittyvien negatiivisten ryhmäilmiöiden kuten kiusaamisen ja häirinnän kautta. Suomen UNICEF haluaa muistuttaa sekä oppilaiden keskinäisten että oppilaiden ja opettajien välisten sosiaalisten suhteiden vahvistamisesta keinona ja edellytyksenä turvallisen opiskeluympäristön rakentamiselle ja hyvinvoinnin vahvistamiselle.
 
Turvallinen opiskeluympäristö on myös edellytys osallisuuden kokemukselle sekä omien näkemyksien esille tuomiselle. On kiinnitettävä erityishuomiota siihen, että koulu- ja opiskeluympäristö on kaikille oppilaille ja opiskelijoille turvallinen paikka olla ja tuoda omat näkemykset esiin.
 
Turvallinen opiskeluympäristö koostuu monesta eri tekijästä, joista fyysinen turvallisuus on yksi osa-alue. Lakiesityksessä pohditaan tarkkaan esimerkiksi kiellettyä aseistusta, mutta ei tarkastella samassa laajuudessa muita turvallisuusuhkia, kuten syrjintää ja kiusaamista – jotka voivat myös olla kielletyn aseistuksen liikkeelle paneva voima. Lisäksi lakiesityksessä todetaan, ettei kiusaamista sen vaihtelevan muodon ja määritelmällisyyden takia määriteltäisi säädöstekstissä ja että kiusaamisen voidaan katsoa monissa tapauksissa olevan opetushenkilökunnan tunnistettavissa. Kuka ei kuulu joukkoon -tutkimuksen mukaan syrjinnän vaarassa olevia ryhmiä edustavat lapset ja nuoret nimesivät koulun yleisimmäksi paikaksi, jossa syrjintää tapahtuu. Hyvä, paha koulu -tutkimuksessa tarkastellaan eri lähteiden kautta koulukiusaamista ja tuodaan esiin kuinka kiusaaminen haastaa lasten turvallisuutta monin eri tavoin. Lisäksi edellä mainituissa tutkimuksissa tuodaan esille se, kuinka kiusaaminen kouluissa jää usein aikuisilta huomaamatta. Suomen UNICEF esittääkin, että lain perusteluissa ja laissa määritellään kiusaaminen ja syrjintä ryhmäsuhteisiin liittyvänä ilmiönä. Lisäksi itse laissa tulee tunnistaa kiusaamiseen ja syrjintään puuttumisen tärkeys ja menetelmien moninaisuus. Menetelmien tulee perustua oppilaiden osallisuuteen konfliktien ratkomisessa. Tästä yksi hyvä esimerkki on vertaissovittelu, jossa edistetään oppilaiden vuorovaikutustaitoja ja vähennetään siten koulujen toimintahäiriöitä.
 
Lakiesityksessä ei huomioida olemassa olevaa yhdenvertaisuuslakia tai valmisteilla olevaa uutta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolainsäädäntöä, jotka tuovat omat velvoitteensa kouluille ja oppilaitoksille syrjintään puuttumiseksi suunnitelmallisesti. Olemassa oleva yhdenvertaisuuslaki sisältää velvoitteen puuttua häirintään koulutuksessa (YVL 2 § ja 6§) esimerkiksi etnisen alkuperän, vammaisuuden tai seksuaalisen suuntautumisen perusteella ja tämä velvoite tulisi sisällyttää esitykseen ja huomioida koulujen ja oppilaitosten turvallisuutta edistävissä suunnitelmissa.
 
Momentissa kolme ja neljä käsitellään opetuksen järjestäjän velvoitetta laatia suunnitelma väkivallalta, kiusaamiselta ja häirinnältä kouluturvallisuuden edistämiseksi sekä hyväksyä järjestyssäännöt. Opetuksen järjestäjä ei kuitenkaan voi aina ottaa huomioon koulu- tai oppilaitoskohtaisia haasteita, joten suunnitelma- ja järjestyssääntövelvoite tulisi olla opetuksen järjestäjän sijaan koulu- ja oppilaitoskohtainen. Tällöin mainitut koulu- ja oppilaitoskohtaiset turvallisuussuunnitelmat ja järjestyssäännöt keskittyvät juuri kyseisen koulun ja oppilaitoksen arkeen. Tätä ajatusta tukee opetushallituksen teettämä tilannekartoitus Koulu nuorten näkemänä ja kokemana, jonka mukaan kiusaamisen torjunta edellyttää nuorten sosiaalisen ympäristön tuntemista ja huomion kiinnittämistä nuorten keskinäisiin hierarkioihin ja suosiojärjestyksiin. Lisäksi tällainen menettely tuo suunnitteluprosessin lähemmäs lasten ja nuorten arkea, sekä turvaa paremmin myös lasten ja nuorten oikeuden osallistua suunnitelmien valmisteluun. Suunnitelmien tulisi sisältää turvallisuutta uhkaaviin tilanteisiin puuttumisen lisäksi ennaltaehkäiseviä kouluyhteisöä ja ryhmäsuhteita tukevia toimenpiteitä.
 
On tärkeää, että lapset ja nuoret saavat itseensä kohdistuneet oikeudenloukkaukset laillisuusvalvojien tutkittaviksi itsenäisesti. Suomen UNICEF esittääkin, että lakiesitykseen kirjataan, mitä oikeusturvakeinoja oppilaalla on hänen turvallisuutensa ollessa uhattuna ja säädetään siitä, miten näistä keinoista tiedotetaan oppilaita. Lisäksi lakiesityksessä tulee tarkastella millaisia tarpeita oppilaiden oikeusturvan vahvistamiseen liittyy esimerkiksi syrjinnän ja kiusaamisen tapauksissa ja miten niihin lapsen oikeuksien toteutumisen näkökulmasta vastataan. Oppilaan oikeusturvakeinoja on esimerkiksi mahdollista käsitellä osana koulujen ja oppilaitosten demokratia- ja ihmisoikeuskasvatusta. Pelastakaa koulukiusattu -tutkimuksessa esitetään lapsen oikeusturvan vahvistamiseksi viranomaista, joka voi kiusaamistapauksissa nostaa lasten puolesta tuomioistuimissa vahingonkorvauskanteita. Lisäksi lakiesityksessä tulee säätää siitä, jos koulu- tai oppilaitos tai opetuksen järjestäjä laiminlyö velvollisuutensa edistää turvallisuutta.
 

36 § Kurinpito

Lakiesityksessä lisätään koulujen ja oppilaitosten henkilökunnan keinoja ja toimivaltaa kurinpitoon liittyen. Hämmästyttävästi esityksessä ei juurikaan taustoiteta kurinpidon tavoitteita. Kurinpidon tavoitteiden tulee olla kasvatuksellisia, edistäen kasvua hyvään ihmisyyteen ja näin palvella lapsen etua. Tämänsuuntainen pohdinta olisi voinut laajentaa lakiesitystä lapsen näkökulman huomiovammaksi ja oikeusturvan hänellekin takaavaksi. Lakiesityksessä olisikin tarkennettava, mitkä ovat oppilaan oikeusturvakeinot kurinpitomenettelyissä ja erityisesti lapsen oikeuksien 12 (2) artiklan mukaisesti miten lasta ja nuorta kuullaan kurinpitotoimenpiteisiin liittyen. Nämä molemmat näkökulmat puuttuvat lakiesityksestä. Lisäksi ehdotuksen tulee sisältää esitys keinoista, kuinka kurinpitomenettelyjen ja oikeusturvakeinojen toteutumista seurataan kouluissa.
 

47 a § Osallisuus ja oppilaskunta

Suomen UNICEF on pääosin tyytyväinen lakiesityksen osallisuutta ja oppilaskuntia koskevaan osaan. Lakiesityksessä on huomioitu paitsi oppilaskunnan, myös kaikkien oppilaiden oikeus osallistua koulun toiminnan kehittämiseen ja ilmaista mielipiteensä heitä koskevista asioista. Suomen UNICEF iloitsee erityisesti maininnasta koskien oppilaiden osallistumista opetussuunnitelman ja siihen liittyvien suunnitelmien sekä koulun järjestyssäännön valmisteluun ja toivoo, että tähän kohtaan sisällytetään myös oppilaiden mahdollisuus osallistua esimerkiksi opetuksen sisältöjä ja opetusmenetelmiä koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon. On tärkeää, että nämä seikat kirjataan lakipykäliin riittävän velvoittavina, jotta niiden tulkinta vastaa lakiesityksen perusteluja.
 
Jotta oppilaat voivat aidosti osallistua ja muodostaa itsenäisesti näkemyksensä kulloinkin käsiteltävistä, heitä koskevista asioista, heidän tulee olla tietoisia paitsi osallistumisoikeudestaan, myös käsiteltävien asioiden taustoista. Suomen UNICEF esittääkin, että pykälään lisätään velvoite tiedottaa oppilaille heitä koskevista, suunnitteilla olevista asioista heidän ikänsä ja kehitystasonsa huomioivalla tavalla.
 
Suomen UNICEF kiittää myös esityksen ehdotuksesta kuulla oppilaiden sekä heidän huoltajiensa näkemyksiä oppilaitoksen ja koulutuksen järjestäjän toiminnasta. Tämä edistää osaltaan myös yksittäisten lasten mahdollisuuksia tuoda näkemyksensä esiin.
 
Helsingissä 15.03.2013
 
Suomen UNICEF
Marja-Riitta Ketola, pääsihteeri
Inka Hetemäki, ohjelmajohtaja
Ira Custódio, asiantuntija
Mirella Huttunen, asiantuntija
 
 

Lähteet

Harinen & Halme 2012: Hyvä, paha koulu. Suomen UNICEF ja Nuorisotutkimusverkosto/Nuorisotutkimusseura.
Kankkunen & Harinen & Nivala & Tapio 2010: Kuka ei kuulu joukkoon? Lasten ja nuorten kokema syrjintä Suomessa. Sisäasiainministeriön julkaisu 36/2010.
Kiilakoski 2012: Koulu nuorten näkemänä ja kokemana. Tilannekatsaus Marraskuu 2012. Opetushallitushallituksen muistiot 2012:6.
Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirja. UNICEF 2011
Mäntylä & Kivelä & Ollila & Perttola 2013: Pelastakaa koulukiusattu! – koulun vastuu, puuttumisen muodot ja ongelmat oikeudellisessa tarkastelussa. Kunnallisalan kehittämissäätiö, Tutkimusjulkaisu-sarjan julkaisu nro 70.
YK:n lapsen oikeuksien komitean huomautukset Suomelle, CRC/C/FIN/CO/4, 7.9.2011.