Suomen UNICEFin lausunto 14.10.2010 Opetus- ja kulttuuriministeriölle


Lausunto lasten hyvinvoinnin kansalliset indikaattorit - hankkeen raporttiluonnoksesta

Ref: Lausuntopyyntö 18/040/2009
 
Suomen UNICEF haluaa kiittää opetus- ja kulttuuriministeriötä arvokkaasta työstään YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen panemiseksi täytäntöön - tälle työlle on selvä tarve. Lisäksi haluamme kiittää riittävästä lausunnon määräajasta, sekä erinomaisesti ohjatusta lausuntopyynnöstä - noudatamme kysymystenasetteluanne lausunnossamme.

YLEISTÄ

Työryhmän asettaminen ja sen tavoitteet

Lasten hyvinvoinnin kansallisten indikaattoreiden fokus on lapsen oikeuksien toteutumisen seuranta. Haluamme korostaa sitä, että seuranta ei ole vain seurantaa seurannan vuoksi, vaan YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen (LOS) - joka on sisällöltään ihmisoikeussopimuksista laajin - seuranta on tärkeä mekanismi, jonka auttaa ja tukee valtioita rakentamaan lapselle hyvän elämän edellytykset. Viiden vuoden välein tehtävä määräaikaisraportti on myös kattavin ja järjestelmällisin Suomen lapsista tehty poikkileikkaava raportti, ainoa laatuaan, joka ollessaan laadukas - oleellisine hyvinvointi-indikaattoreineen - antaa erinomaisen yleiskatsauksen Suomen lasten tilasta ja luo jatkumoa seurannalle.

Lasten hyvinvoinnin kansalliset indikaattorit -työryhmä luo raportissaan myös hyödyllisen katsauksen lasten hyvinvoinnin seurannan kehittymiseen Suomessa, joka on jo itsessään arvokas katsaus taaksepäin.

Työryhmän tavoitteet - YK:n lapsen oikeuksien sopimus taustana

Kohdassa 2, Työryhmän tavoitteet oleva alakohta 2.1 YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumisen parempi kansallinen seuranta on hieman hajanainen eikä tuo tarpeeksi selkeästi esille LOS:n asettamia keskeisiä tavoitteita lasten hyvinvoinnin seurannalle.

Neljännen kappaleen lopussa (s. 15) koskien LOS:n yleisperiaatteita tulisi tuoda selkeästi esille artiklan 2 - kaikki tunnustetut oikeudet kaikille niiden lainkäyttövallan alaisille lapsille ilman minkäänlaiseen seikkaan perustuvaa erottelua - velvoittavuus. YK:n lapsen oikeuksien komitea korostaa näiden neljän yleisen periaatteen huomioimista kaikkia artikloita tulkittaessa, mutta erityisesti artiklan 2 huomioimista (1) korostaen sitä, että artikla 2 no. takaa samat oikeudet kaikille lainkäyttövallan alaisille lapsille. Näin ollen oikeuksien toteutumisen seurannan - jota hyvinvointi-indikaattorit juuri ovat - täytyy keskeisesti huomioida syrjäytymisvaarassa olevat, vähemmistöt, vammaiset sekä myös valtiossa vierailevat, turvapaikanhakija-, pakolais- ja laittomien siirtolaisten lapset jotka ovat myös lainkäyttövallan alaisia lapsia. Ilman heidän hyvinvointiaan kuvaavia indikaattoreita he jäävät näkymättömäksi ja artiklan 2 sopimusvelvoitteita ei pystytä tai osata toteuttaa heidän osaltaan. Tämä on nostettu kappaleen lopussa yhdeksi asiaksi listassa, mutta on niin keskeinen, että tulisi kirjata syvemmin.

Suuri haastehan on indikaattoreiden kertoma keskiarvo, jotka ilman relevantteja taustamuuttujia eivät palvele syrjimättömästi jokaista lasta. Työryhmä nostaakin tämän esille kohdassa 5.2 ja 5.3, sivulla 38, mutta syrjimättömyys tulisi näkyä selkeämmin raportin lähtökohtana. Kunkin ulottuvuuden alussa esitetyistä, kutakin ulottuvuutta ohjaavista YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen artikloista puuttuvat myös artiklat 22 (turvapaikanhakija- ja pakolaislapset) 23 (vammaiset lapset). He toki kuuluvat käsitteen "jokainen lapsi" alle, mutta koska jäävän niin helposti näkymättömäksi ovat tarvinneet sopimukseen nämä omat artiklansa. Tämä näkymättömyys on vaarana myös nyt tehdyssä esityksessä.

Kohdan 2.1, sivulla 16 oleva 3. kappale koskien sopimuksen velvoitteita on hajanainen ja epämääräisessä järjestyksessä oleva lista osasta velvoitteista. Se ei tuo tässä muodossa lisäarvoa, ja voi jopa ohjata ajatteluun, että sopimuksen sisältö olisi vain tämä. Kyseisen kappaleen voisi poistaa.

Sivulla 17 on tekninen virhe: YK:lle viiden (ei neljän vuoden välein laatima määräaikaisraportti.)

Lasten hyvinvoinnin kehityksen seurannan teoreettiset lähtökohdat

Työryhmä on huolellisesti punninnut työnsä lähtökohtia ja viitoittanut työtänsä viittaamalla alan tutkimukseen, ja lasten oma ääni on tuotu ansiokkaasti esille näissä teoreettisissa lähtökohdissa ja artiklan 12 - oikeus ilmaista näkemyksensä - velvoittavuus. Valitettavasti lapsen oma ääni ei kuulu nyt esitetyissä itse osallistumista ja sosiaalista toimintaa kuvaavissa indikaattoreissa (kts. alla kohta 5.3.5).
 
TYÖRYHMÄN ESITTÄMÄT KYSYMYKSET

1. Katsotteko indikaattoreiden kuvaavan riittävän monipuolisesti lasten hyvinvointia ottaen huomioon ne tarpeet, joita toimeksiannossa on annettu (kuntataso, ministeriö/valtioneuvostotason päätöksenteko ja kansainvälinen vertailu)

Esitetyt kuusi ulottuvuutta kattavat teemoina keskeiset alueet, joista osa on helpommin toteuttavissa jo olemassa olevan tiedon perusteella, mutta etenkin ulottuvuudessa Osallistuminen ja sosiaalinen toiminta on haasteensa, ja keskitymmekin lausunnossamme tähän ulottuvuuteen.
 
Kohta 5.3.5 Osallistuminen ja sosiaalinen toiminta

Ohjaavien artikloiden osalta puuttuu artikla 17: lapsella on oikeus saada tietoa tiedotusvälineistä.

Osallistuminen, etenkin lapsen itsensä näkökulmasta keskeinen osallistuminen, on haasteellinen ja mitattava. Selkeästi mitattua tietoa, etenkin vertailtavissa olevaa, on kapeasti saatavilla. Osallistuminen on myös alue, jossa valtion, kunnan ja järjestöjen toimijoilla on ollut vähiten osaamista, mikä käy ilmi jo Suomen aikaisemmista maaraporteista YK:n lapsen oikeuksien
komitealle - asiaa on raportoitu kovin kapeasti ikään kuin osallistuminen olisi vain hallinnollista kuulemista tai harrastusmahdollisuuksia.

Työryhmä toteaa kohdassa 3.2.1 (s.27), että "indikaattoreita valittaessa kiinnitetään huomioita sellaisiin indikaattoreihin, jotka kuvaavat lasten omasta mielestä tärkeitä asioita - - kuten vapaa-aika, sosiaaliset suhteet ja kouluviihtyvyys". Nyt esitetyissä osallistumista ja sosiaalista toimintaa kuvaavissa indikaattoreissa vapaa-aika on kuvattu kovin aikuislähtöisesti, sisältäen mm. kolme indikaattoria kulttuuriharrastuksista, eivätkä ne välttämättä ole juuri niitä lasten mielestä tärkeitä asioita. Neljästätoista esitetystä indikaattorista neljä kuvaa (4, 5, 6, 7) artiklan 31 toteutumista eivätkä oikeutta ilmaista näkemyksiään (art. 12) ja sananvapautta (art. 13), ne ovat myös sosiaalisen toiminnan mittareina vanhanaikaisia, kapeita ja päällekkäisiä.

Artiklaa 12 ja 13, joita pidetään keskeisinä osallistumista tukevina artikloina, ei näistä esitetyistä indikaattoreista kuvaa kuin indikaattorit 1 ja 8.

Indikaattoreista 2a ja 2b ovat osittain päällekkäisiä, ja jälkimmäinen on turha, etenkin, jos esitetylle medialukutaidolle pyritään vielä löytämään mittari. Ne ovat ehkä valittu sen vuoksi, että tietoa on olemassa, mutta eivät tuo oleellista tietoa lasten osallistumisesta ja lapselle itselleen tärkeistä asioista.

Keskeiset lapsen ympäristöt, jossa lapsi haluaa vaikuttaa ovat koti (perhe), koulu (tai päiväkoti tms.) ja oma asuinalue. Näitä mittaavia indikaattoreita ei tässä ole kuin ensimmäinen indikaattori. Haasteena on varmasti vertailtavan ja trenditiedon saanti, mutta esim. kouluterveyskyselyä voitaisiin ehkä kehittää tähän suuntaan. On turha luoda uusia rakenteita vaan tulee kehittää olemassa olevia. Kouluterveyskyselyn nimikin voitaisiin muuttaa kouluhyvinvointikyselyksi. Siihen tarvittaisiin yksi tai kaksi lisäkysymystä. Tiedon kerääminen varhaiskasvatuksesta vaatisi toki oman työnsä - tämän alan osaajia, tai yleensä osallistumisen osaajia ei tainnut olla mukana työryhmän työssä. Kuntien tapoja kuulla lapsia tulisi myös jotenkin mitata. Kunnathan tilaavat kouluterveyskyselyt, ja niillä voisi olla myös intressiä mitata kunnallista osallistumista. Konkreettinen positiivinen indikaattori siitä, osallistuuko lapsi johonkin päiväkodin, koulun tai asuinalueensa toimintaan olisi hyödyllinen ja kertoisi paitsi lapsen osallistumisesta myös lapsilähtöisestä toimintakulttuurista.

Lausunnon antajia pyydettiin myös tutustumaan Nuorisoasiain neuvottelukunnan tekemään indikaattorityöhön. Nämä indikaattorit eivät korvaa tai täydennä nyt lausunnolla olevia indikaattoreita kohdistuessaan eri ikäluokkaan. Nekin tuntuivat osallistumisen osalta varsin perinteisiltä. Niissä ei lainkaan huomioida muuttuvaa ympäristöä, ei sosiaalista mediaa, joka on keskeinen nuorten osallistumiskanava, eikä myöskään ikään kuin tunnusteta ympäristön muuttumista kansallisesta globaaliksi.

2. Kannanottonne kansallisten tietopohjapolitiikan linjauksiin, joita raportissa on luonnosteltu ja esittää mahdollisia konkreettisia lisäyksiä ja muutosehdotuksia perusteluineen

On viisasta, että työryhmä esittää vetovastuuta tietopohjapolitiikasta sille ministeriölle, joka vastaa valtioneuvoston lapsi- ja nuorisopoliittisen ohjelman laadinnasta. Nyt kaavailtu yhteistyöelin on tarpeen, ja tulee huolehtia, että siellä on riittävä osaaminen. Tässä huolena on vähemmän perinteisen tiedon tuottaminen ja uudenlaisten osa-alueiden näkyminen ja tuominen yhteistyöelimen työhön. Kuten työryhmä toteaakin: "indikaattorien kehittely ei ole perinteisesti kuulunut tilastotuottajan ydintoimintoihin". Nyt listatuissa yhteistyöelinten toimijoista puuttuu osaamisalueina osallistuminen yleensä ja erityisalueena erityisosaamista vaativa osallistuminen varhaiskasvatuksessa.

3. Arvioida indikaattoreita ja sitä antavatko ne riittävän kattavan kuvan lasten hyvinvoinnista YK-sopimuksen normatiivisen taustan valossa

YK:n lapsen oikeuksien komitea on hyvin tarkkaavainen seuratessaan syrjimättömyyden toteutumista ja pyrkii työssään nostamaan esiin marginaaliin jäävät lapset. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen perusperiaatteen, artiklan 2, toteutuminen vaatii positiivista diskriminaatiota, myös tilastoinnissa. Suomessa tilastojen valossa näkymättömäksi jäävät erityisesti vammaiset lapset, turvapaikanhakija- ja pakolaislapset sekä omat vähemmistöt. Vammaisten lasten osalta suurena huolena on tasa-arvoisen koulutuksen toteutuminen ja inkluusioperiaatteen noudattaminen, jossa Suomi on Euroopan häntäpäässä.

Työryhmä nostaakin esille kohdassa 5,2 ja 5.3 (sivu 38) haasteet kuvata pieniä vähemmistöryhmiä, ja perään kuuluttaa positiivisen diskriminaation edellyttämää uudenlaista tietojärjestelmää. Ja vastaa tähän kohdassa 5.6, jossa vastaus jää kuitenkin epäselväksi: "Työryhmä esittää, että mikäli tilastokeskus ja THL yhteistyössä toteavat - - täytyy käynnistää selvitystyö - -". Vastauksesta ei käy ilmi, mikä tämä yhteistyö on, ja onko sitä sen tyyppisenä, että tämä toteaminen tapahtuisi. Jos ei, ja toimeksiantoa ei viedä järjestelmällisesti eteenpäin, asia jäänee ilmaan, varsinkin kun työryhmä toteaa samassa vastauksessaan, että ao. laitoksilla ei ole toimintaresursseja tämänkaltaiseen toiminnan kehittämiseen. Vastauksessa ja työryhmän esityksessä tulisi selkeämmin käydä ilmi vastuutaho - edes asian viemisessä eteenpäin.

4. Arvioida onko YK-sopimuksen käytössä normatiivisena pohjana joitakin ongelmia tai puutteita

Kuten totesimme alussa, YK:n lapsen oikeuksien komitealle jätettävää maaraporttia ei tule nähdä vain sopimusvelvollisuuden täyttämisenä, vaan hyvin tehty raportti palvelee yleiskatsauksena Suomen lasten tilanteeseen, ja edelleen tuo esiin kehittämistarpeet. Se on lisäksi ainoa kansainvälinen, edes jotenkin yhteismitallinen katsaus eri maiden lasten tilanteeseen. Raportointia tulee myös tehdä tämä huomioiden (ja sitä voisi myös kehittää tähän suuntaan - joka ei ole tietenkään tämän työryhmän tehtävän asettelussa - jolloin itse raportista tulisi "viranomaisilmoituksen" sijaan käytännön työkalu kaikille lasten parissa, ja lasten puolesta työtä tekeville).
 
Ihmisoikeudet ovat toisistaan riippuvaisia ja jakamattomia, joka asettaa haasteensa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen tulkinnalle ja jalkauttamiselle käytäntöön. Tätä työtä edistää ja tukee YK:n lapsen oikeuksien komitea, jonka työtä ja edelleen suosituksia ja huomautuksia on välttämätöntä seurata itse sopimuksen ohessa, jotta tätä normatiivista pohjaa käytetään oikein.

5. Miten toivotte indikaattoreiden kautta saatavaa tietoa laitettavan esille ja raportoivan päättäjille

Koemme työryhmän esitykset hyväksikäyttää jo olemassa olevia verkkopalveluja, SOTKAnettiä ja Terveytemme - verkkopalveluja hyvänä ehdotuksena. Koska esitetyt lapsi-indikaattorit sisältävät kuitenkin paljon muutakin kuin vain terveystietoa tiedon löytäminen voi olla haaste sitä etsivälle, ja sivustot tulisi linkittää hyvin oheistuksin eri viranomaisten, lapsiasiavaltuutetun ja järjestöjen sivuille. Tässäkin kohdalla kysymme, eikö Terveytemme-verkkopalvelu voisi olla Hyvinvointimme - verkkopalvelu.

Lapsiasiavaltuutetun vuosikirja, jo olemassa olevana rakenteena, on hyvä kanava julkaista näitä tietoja. On turha luoda useita, ehkä osin päällekkäisiäkin kanavia.

Helsingissä 14.10.2010
Suomen UNICEF ry

Pentti Kotoaro
pääsihteeri
 
Inka Hetemäki
ohjelmajohtaja  
 
(1) Kts. Implementation Handbook for the Convention on the rights of the Child, UNICEF 2007, toim. R.Hodgkin & P.Newell